Legislative

Palace of Westminster, wo das Parlament des Vereinigten Königreichs tagt, im Februar 2007 ⓘ

Eine Legislative ist eine Versammlung, die befugt ist, Gesetze für eine politische Einheit wie ein Land oder eine Stadt zu erlassen. Sie wird oft mit der Exekutive und der Judikative der Regierung verglichen. ⓘ

Gesetze, die von der Legislative erlassen werden, sind in der Regel als Primärrecht bekannt. Darüber hinaus kann die Legislative das Regierungshandeln beobachten und lenken und ist befugt, den betreffenden Haushalt zu ändern. ⓘ

Die Mitglieder einer Legislative werden als Gesetzgeber bezeichnet. In einer Demokratie werden die Mitglieder der Legislative in der Regel vom Volk gewählt, obwohl auch indirekte Wahlen und die Ernennung durch die Exekutive üblich sind, insbesondere bei Zweikammerparlamenten mit einer oberen Kammer. ⓘ

Legislative in der Gewaltenteilung zur Macht­be­gren­zung, durch Ver­teilung der Staats­gewalt auf ge­trennte Hoheits­bereiche. ⓘ

Die Legislative (spätantik lateinisch legis latio ‚Beschließung des Gesetzes‘, von lateinisch lex ,Gesetz‘ und ferre ,tragen‘, davon das PPP latum ,getragen‘; auch gesetzgebende Gewalt) ist in der Staatstheorie neben der Exekutive (ausführenden Gewalt) und Judikative (Rechtsprechung) eine der drei – bei Gewaltenteilung voneinander unabhängigen – Gewalten. Die Legislative ist zuständig für die Beratung und Verabschiedung von Gesetzen (Gesetzgebung) im inhaltlichen und formellen Sinn sowie für die Kontrolle der Exekutive und der Judikative, wobei sie in Österreich nur die Exekutive kontrolliert und die Judikative unabhängig bleibt. In einer repräsentativen Demokratie bilden die Parlamente die Legislative. In Staaten mit Elementen direkter Demokratie tritt im Einzelfall auch das Volk als Gesetzgeber auf (Volksgesetzgebung). ⓘ

Terminologie

Karte mit der Terminologie der nationalen Legislative eines jeden Landes ⓘ

Die Bezeichnung einer gesetzgebenden Körperschaft ist von Land zu Land unterschiedlich. ⓘ

Übliche Bezeichnungen sind:

• Versammlung (von to assemble)
• Kongress (von "sich versammeln")
• Rat (von lateinisch 'Versammlung')
• Landtag (von altdeutsch 'Volk')
• Stände oder Staaten (von altfranzösisch 'Zustand' oder 'Status')
• Parlament (von französisch parler 'sprechen') ⓘ

Nach Namen:

• Haus der Versammlung
• Legislative Versammlung
• Legislativrat
• Nationalversammlung ⓘ

Nach Sprachen:

• Cortes (von spanisch 'Gericht')
• Duma (von russisch dúma 'Gedanke')
• Rada (aus dem Ukrainischen 'Rat')
• Sejm (aus dem Polnischen 'Versammlung')
• Sowjet (von russisch 'Rat')
• Thing (aus dem Altgermanischen 'Versammlung')
• Veche (aus dem Altslawischen 'Rat') ⓘ

Auch wenn sich die Aufgaben der einzelnen Legislativorgane von Ort zu Ort unterscheiden, dienen sie doch alle demselben Zweck, nämlich der Ernennung von Beamten, die die Bürgerinnen und Bürger vertreten, um geeignete Gesetze für das Land zu erlassen. ⓘ

Geschichte

Zu den ersten anerkannten Gesetzgebungen gehörte die athenische Ecclesia. Im Mittelalter veranstalteten die europäischen Monarchen Versammlungen des Adels, die sich später zu Vorläufern der modernen Gesetzgebungen entwickelten. Diese wurden oft als Stände bezeichnet. Die älteste noch bestehende Legislative ist das isländische Althing, das 930 n. Chr. gegründet wurde. ⓘ

Funktionen

Der demokratische Gesetzgeber hat sechs Hauptfunktionen: Vertretung, Beratung, Gesetzgebung, Bewilligung von Ausgaben, Regierungsbildung und Kontrolle. ⓘ

Repräsentation

Es gibt fünf Möglichkeiten, wie die Repräsentation in einer Legislative erreicht werden kann:

• Formal: wie die Regeln der Legislative die Repräsentation der Wählerschaft sicherstellen;
• Symbolisch: wie die Wähler ihre Vertreter wahrnehmen;
• Deskriptiv: wie gut die Zusammensetzung der Legislative mit der Demografie der Gesellschaft übereinstimmt;
• Substanziell: wie gut die Vertreter tatsächlich auf die Bedürfnisse ihrer Wähler eingehen;
• kollektiv: wie gut die Vertreter die Interessen der Gesellschaft als Ganzes vertreten. ⓘ

Beratungen

Eine der wichtigsten Funktionen einer Legislative ist die Erörterung und Diskussion von Fragen, die für die Gesellschaft von großer Bedeutung sind. Diese Tätigkeit kann in zwei Formen stattfinden. In debattierenden Parlamenten, wie dem Parlament des Vereinigten Königreichs, finden häufig lebhafte Debatten im Plenarsaal statt. Im Gegensatz dazu finden in ausschussbasierten Parlamenten wie dem Kongress der Vereinigten Staaten die Beratungen in geschlossenen Ausschüssen statt. ⓘ

Gesetzgebung

Während die Legislative nominell die alleinige Befugnis hat, Gesetze zu erlassen, hängt das tatsächliche Ausmaß dieser Befugnis von den Einzelheiten des politischen Systems ab. In einer Legislative nach westminsterischem Vorbild kann die Exekutive (bestehend aus dem Kabinett) im Wesentlichen alle Gesetze verabschieden, die sie will, da sie in der Regel eine Mehrheit der Abgeordneten hinter sich hat, die von der Parteiführung in Schach gehalten wird, während die ausschussbasierten Legislativen in Kontinentaleuropa und in den präsidialen Systemen Amerikas mehr Unabhängigkeit bei der Ausarbeitung und Änderung von Gesetzen haben. ⓘ

Bewilligung von Ausgaben

Die Befugnis der Legislative, den Staatshaushalt zu verabschieden oder abzulehnen, geht auf die europäischen Adelsversammlungen zurück, die von den Monarchen konsultiert werden mussten, bevor sie die Steuern erhöhten. Damit diese Befugnis tatsächlich wirksam wird, muss die Legislative in der Lage sein, den Haushalt zu ändern, über ein effizientes Ausschusssystem verfügen, genügend Zeit für die Prüfung haben und Zugang zu relevanten Hintergrundinformationen erhalten. ⓘ

Regierungen bilden

Die Macht der Legislative über die Regierung ist stärker. ⓘ

Aufsicht

Die Legislative kann die Regierung auf verschiedene Weise zur Rechenschaft ziehen, z. B. durch Befragungen, Interpellationen und Vertrauensabstimmungen. ⓘ

Funktion in autoritären Regimen

Im Gegensatz zu demokratischen Systemen dient die Legislative in autoritären Systemen dazu, die Stabilität des Machtgefüges zu gewährleisten, indem sie potenzielle konkurrierende Interessen innerhalb der Eliten bündelt, was sie durch folgende Maßnahmen erreicht:

• Legitimität verschaffen;
• Einbindung von Gegnern in das System;
• eine gewisse Repräsentation von Außeninteressen bieten;
• Sie bieten eine Möglichkeit, neue Mitglieder für die herrschende Clique zu rekrutieren;
• ein Kanal sind, durch den begrenzte Beschwerden und Zugeständnisse weitergegeben werden können. ⓘ

Interne Organisation

Jede Kammer der Legislative besteht aus einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten, die in einer Art parlamentarischem Verfahren über politische Fragen debattieren und über Gesetzesvorschläge abstimmen. Um diese Tätigkeiten ausführen zu können, muss eine bestimmte Anzahl von Abgeordneten anwesend sein; dies wird als Quorum bezeichnet. ⓘ

Einige der Aufgaben einer Legislative, wie z. B. die erste Prüfung eines neuen Gesetzesvorschlags, werden in der Regel an Ausschüsse delegiert, die sich aus einigen Mitgliedern der Kammer(n) zusammensetzen. ⓘ

Die Mitglieder einer Legislative vertreten in der Regel verschiedene politische Parteien; die Mitglieder jeder Partei treffen sich in der Regel in einer Fraktion, um ihre internen Angelegenheiten zu organisieren. ⓘ

Verhältnis zu anderen Regierungszweigen

Die Legislative hat im Vergleich zu anderen politischen Akteuren wie der Justiz, dem Militär und der Exekutive eine sehr unterschiedliche politische Machtfülle. Im Jahr 2009 haben die Politikwissenschaftler M. Steven Fish und Matthew Kroenig einen Index der parlamentarischen Befugnisse erstellt, um das unterschiedliche Ausmaß der Macht der nationalen Parlamente zu quantifizieren. Der Deutsche Bundestag, das italienische Parlament und der Große Khural der Mongolei liegen gleichauf an der Spitze, während das Repräsentantenhaus von Myanmar und die Übergangs-Bundesversammlung von Somalia (die inzwischen durch das Bundesparlament von Somalia ersetzt wurde) die geringste Macht haben. ⓘ

Einige politische Systeme folgen dem Prinzip der Vorherrschaft der Legislative, das besagt, dass die Legislative die oberste Instanz der Regierung ist und nicht durch andere Institutionen, wie die Judikative oder eine geschriebene Verfassung, gebunden werden kann. Ein solches System verleiht der Legislative mehr Macht. ⓘ

In parlamentarischen und semipräsidentiellen Regierungssystemen ist die Exekutive gegenüber der Legislative verantwortlich, die sie durch ein Misstrauensvotum absetzen kann. Andererseits wird die Legislative in einem Präsidialsystem gemäß der Doktrin der Gewaltenteilung als unabhängiger und gleichberechtigter Zweig der Regierung neben der Judikative und der Exekutive betrachtet. Dennoch sehen viele Präsidialsysteme ein Amtsenthebungsverfahren gegen die Exekutive wegen kriminellen oder verfassungswidrigen Verhaltens vor. ⓘ

Die Legislative überträgt manchmal ihre gesetzgebenden Befugnisse an Verwaltungs- oder Exekutivorgane. ⓘ

Mitglieder

Die Legislative setzt sich aus einzelnen Mitgliedern zusammen, die als Gesetzgeber bezeichnet werden und über Gesetzesvorschläge abstimmen. Eine Legislative besteht in der Regel aus einer festen Anzahl von Abgeordneten. Da die Legislative in der Regel in einem bestimmten Raum tagt, der mit Sitzen für die Abgeordneten gefüllt ist, wird dies oft als die Anzahl der "Sitze" bezeichnet, die sie hat. Eine Legislative mit 100 "Sitzen" hat zum Beispiel 100 Mitglieder. Im weiteren Sinne kann auch ein Wahlbezirk, in dem ein einzelner Abgeordneter gewählt wird, als "Sitz" bezeichnet werden, wie z. B. in den Begriffen "sicherer Sitz" und "marginaler Sitz". ⓘ

Nach der Wahl können die Abgeordneten durch die parlamentarische Immunität oder das parlamentarische Vorrecht geschützt sein, entweder für alle Handlungen während ihrer gesamten Amtszeit oder nur für diejenigen, die mit ihren legislativen Aufgaben zusammenhängen. ⓘ

Kammern

Der Kongress der Republik Peru, die nationale Legislative des Landes, tagt im Legislativpalast im Jahr 2010 ⓘ

Eine Legislative kann als eine Einheit über Gesetzesentwürfe debattieren und abstimmen, oder sie kann sich aus mehreren separaten Versammlungen zusammensetzen, die unter verschiedenen Namen wie Legislativkammern, Debattenkammern und Häuser genannt werden, die getrennt debattieren und abstimmen und unterschiedliche Befugnisse haben. Eine Legislative, die als eine Einheit arbeitet, ist eine Einkammersammlung, eine in zwei Kammern aufgeteilte ist eine Zweikammersammlung und eine in drei Kammern aufgeteilte ist eine Dreikammersammlung. ⓘ

Das britische House of Commons, das Unterhaus ⓘ

In Zweikammerparlamenten gilt eine Kammer in der Regel als Oberhaus, während die andere als Unterhaus bezeichnet wird. Die beiden Kammern unterscheiden sich nicht grundsätzlich voneinander, aber die Mitglieder des Oberhauses werden in der Regel indirekt gewählt oder ernannt und nicht direkt gewählt, sie werden in der Regel nach Verwaltungsbezirken und nicht nach der Bevölkerungszahl zugeteilt, und ihre Amtszeit ist in der Regel länger als die der Mitglieder des Unterhauses. In einigen Systemen, insbesondere in parlamentarischen Systemen, hat das Oberhaus weniger Macht und hat eher eine beratende Funktion, in anderen, insbesondere in föderalen Präsidialsystemen, hat das Oberhaus die gleiche oder sogar eine größere Macht. ⓘ

Der Deutsche Bundestag, sein theoretisches Unterhaus ⓘ

In Föderationen vertritt das Oberhaus in der Regel die Gliedstaaten der Föderation. Dies ist auch bei der supranationalen Legislative der Europäischen Union der Fall. Das Oberhaus kann entweder aus den Abgeordneten der Regierungen der Bundesstaaten bestehen - wie in der Europäischen Union und in Deutschland und vor 1913 in den Vereinigten Staaten - oder nach einer Formel gewählt werden, die den bevölkerungsärmeren Bundesstaaten eine gleichberechtigte Vertretung gewährt, wie es in Australien und den Vereinigten Staaten seit 1913 der Fall ist. ⓘ

Der australische Senat, sein Oberhaus ⓘ

Dreikammerparlamente sind selten; der Gouverneursrat von Massachusetts existiert noch, aber das letzte nationale Beispiel gab es in den letzten Jahren der weißen Minderheitsregierung in Südafrika. Tetrakammern gibt es nicht mehr, aber sie wurden früher in Skandinavien verwendet. ⓘ

Größe

Die Größe der Legislative ist sehr unterschiedlich. Unter den nationalen Parlamenten ist der Nationale Volkskongress in China mit 2 980 Mitgliedern das größte, während die Päpstliche Kommission in der Vatikanstadt mit 7 Mitgliedern das kleinste ist. Beide Parlamente werden nicht demokratisch gewählt: Die Mitglieder der Päpstlichen Kommission werden vom Papst ernannt und der Nationale Volkskongress wird im Rahmen eines Einparteienstaates indirekt gewählt. ⓘ

Die Größe der Legislative ist ein Kompromiss zwischen Effizienz und Repräsentation: Je kleiner die Legislative, desto effizienter kann sie arbeiten, aber je größer die Legislative, desto besser kann sie die politische Vielfalt ihrer Wählerschaft repräsentieren. Eine vergleichende Analyse der nationalen Gesetzgebungen hat ergeben, dass die Größe des Unterhauses eines Landes in der Regel proportional zur Kubikwurzel seiner Bevölkerung ist, d. h. die Größe des Unterhauses nimmt mit der Bevölkerung zu, allerdings wesentlich langsamer. ⓘ

Deutschland

In Deutschland wird die Legislative wie folgt ausgeübt:

• auf Bundesebene durch den Deutschen Bundestag als Einkammerparlament, den Bundesrat als Organ des Bundes zur Mitwirkung der Länder u. a. an der Bundesgesetzgebung sowie (notfalls) den Gemeinsamen Ausschuss.
• auf Landesebene durch das jeweilige Landesparlament oder (soweit die Landesverfassung dies vorsieht) durch die Wahlberechtigten selbst. ⓘ

Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. ⓘ

Auf Ebene der Kreise und Gemeinden gibt es nach herrschender Meinung keine Legislative, da es sich bei den Kommunen insgesamt aus staatsrechtlicher Sicht lediglich um Selbstverwaltungskörperschaften innerhalb der Landesexekutive handele. Gemeinderäte sind nach dieser Ansicht mithin auch keine Parlamente; die Selbstverwaltungsorgane der Gemeinde seien lediglich Verwaltungsorgane, denen es an legislativen Befugnissen mangele. Wesentliches Indiz hierfür sei neben dem Fehlen der Judikative die landesgesetzliche Vorgabe einer Gemeindeordnung an Stelle einer selbst gewählten Verfassung. Die Mitglieder der Organe genießen auch nicht den für Abgeordnete von Parlamenten verfassungsgemäß garantierten Schutz der Immunität und Indemnität. Die Entscheidungen dieser Organe können zudem -unter engen Voraussetzungen- durch die Kommunalaufsicht aufgehoben oder ersetzt werden. ⓘ

Die Vertreter der Gegenmeinung argumentieren wie folgt: Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG besagt, dass „in den Ländern, Kreisen und Gemeinden […] das Volk eine Vertretung haben [muss], die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“. In dieser Vorschrift seien nicht nur die Kreise und Gemeinden auf gleicher Ebene mit den Ländern genannt, sondern es wird davon gesprochen, dass dort jeweils das Volk eine „Vertretung“ haben müsse, die nach den allgemeinen Wahlgrundsätzen gewählt sein muss. Dieselbe Vorschrift, aus der sich ergebe, dass es den Ländern nicht gestattet ist, landesrechtlich die Wahlen für die Landesparlamente anders als allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim zu regeln, bestimme auch die Wahlregeln für die Volksvertretungen in den Kommunen. Es sei nicht einzusehen, weshalb dann die Gemeinderäte eine andere, nämlich keine legislative, Kompetenz als die Landesparlamente haben sollten, denen niemand die Legislativfunktion abspreche. Auch die Existenz der Gemeindeordnungen als verbindliches Regelwerk wird nicht als Gegenbeleg zugelassen, da mit dem Grundgesetz genauso den Ländern Vorgaben für ihre Landesverfassungen gemacht würden. Die Regelungsdichte der Gemeindeordnungen sei zwar höher, doch sei dies traditionell bestimmt. Vor allem aber gebe es auch auf kommunaler Ebene Verfassungen, nämlich in Form der Hauptsatzung, die sich jede Gemeinde in jedem Bundesland geben müsse um ihre grundsätzliche Ordnung zu regeln. Schließlich sei auch die Existenz der Kommunalaufsicht kein Ausschlussgrund; so sei auch für die Länder in Art. 28 Abs. 3 GG sowie in Art. 37 GG eine – eingeschränkte – Aufsicht durch den Bund vorgesehen. ⓘ

Schweiz

Legislative auf Bundesebene ist in der Schweiz die Bundesversammlung, bestehend aus Nationalrat und Ständerat. Auf Kantonsebene bildet das Kantonsparlament (je nach Kanton Kantonsrat, Grosser Rat oder Landrat genannt) die Legislative. Die gesetzgebende Gewalt auf Gemeindeebene ist die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament (je nach Gemeinde auch Einwohnerrat, [Grosser] Gemeinderat, [Grosser] Stadtrat oder Generalrat genannt). ⓘ

Österreich

In Österreich bilden der Nationalrat und der Bundesrat die Legislative auf Bundesebene. Auf Landesebene ist die gesetzgebende Gewalt der Landtag. ⓘ

Vereinigte Staaten

Als föderaler Staat üben die USA auf nationaler Ebene ihre gesetzgebende Gewalt durch den Kongress (i. e. das Parlament der USA) aus und auf subnationaler Ebene durch die Parlamente der einzelnen Bundesstaaten (→ State Legislature).
Das Verfahren zur Verabschiedung von Bundesgesetzen (für deren Erlassung sämtlich der Kongress (zusammen mit dem US-Präsidenten) zuständig ist) ist in der US-Verfassung festgeschrieben; für das Verfahren bei Gesetzen, die in die Zuständigkeit eines Bundesstaats fallen, ist dessen jeweilige Verfassung maßgeblich. ⓘ

Sowohl der Kongress als auch die Parlamente der Bundesstaaten (außer das von Nebraska) verfügen über jeweils zwei Kammern. ⓘ

Frankreich

In Frankreich bildet die Nationalversammlung zusammen mit dem Senat die Legislative. Beide Kammern sind gleichberechtigt. Bei Uneinigkeit kann aber die Nationalversammlung den Senat überstimmen. Dieser besitzt ein Vetorecht bei Verfassungsänderungen. ⓘ

Europäische Union

Supranationale legislative Funktionen werden in der Europäischen Union durch den Rat der Europäischen Union sowie das Europäische Parlament ausgeübt. Dabei kommt jedoch der Europäischen Kommission durch ihr Initiativrecht eine Schlüsselkompetenz zu, obwohl die Kommission gewöhnlich der Exekutive zugeordnet wird. ⓘ