Hallstein-Doktrin
Die Hallstein-Doktrin, benannt nach Walter Hallstein, war ein zentraler Grundsatz in der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland (Westdeutschland) von 1955 bis 1970. Nach gängiger Lesart schrieb sie vor, dass die Bundesrepublik keine diplomatischen Beziehungen zu einem Staat aufnehmen oder unterhalten sollte, der die Deutsche Demokratische Republik (DDR) anerkannte. In Wirklichkeit war das Abkommen jedoch vielschichtiger. Es gab keinen öffentlichen offiziellen Text der "Doktrin", aber ihr Hauptarchitekt, Wilhelm Grewe, erläuterte sie öffentlich in einem Radiointerview. Konrad Adenauer, der von 1949 bis 1963 Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland war, erläuterte die Grundzüge dieser Politik in einer Erklärung vor dem Deutschen Bundestag am 22. September 1955. Es bedeutete, dass die Bundesregierung es als unfreundlichen Akt (acte peu amical) betrachten würde, wenn Drittländer die "Deutsche Demokratische Republik" (DDR) anerkennen oder diplomatische Beziehungen zu ihr unterhalten würden - mit Ausnahme der Sowjetunion (als eine der vier für Deutschland zuständigen Mächte): 58-61 Die westdeutsche Antwort darauf konnte der Abbruch der diplomatischen Beziehungen sein, obwohl dies nicht als automatische Reaktion im Rahmen der Politik erklärt wurde und tatsächlich die ultima ratio (letztes Mittel) blieb. ⓘ
Die Bundesrepublik gab wichtige Aspekte der Doktrin nach 1970 auf, als es schwierig wurde, sie aufrechtzuerhalten, und die Bundesregierung ihre Politik gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik änderte: 19 Das Vier-Mächte-Abkommen über Berlin 1971 und die Unterzeichnung des Grundlagenvertrags 1972 beendeten die Doktrin in Übereinstimmung mit der neuen Strategie der Ostpolitik. ⓘ
Die sozialliberale Koalition unter Willy Brandt gab die Hallstein-Doktrin auf. Sie war immer schwieriger zu handhaben und beschränkte auch die bundesdeutsche Außenpolitik. ⓘ
Historischer Hintergrund
Die Teilung Deutschlands
Nach der Niederlage Deutschlands im Zweiten Weltkrieg stand das Gebiet östlich der Oder-Neiße-Linie unter sowjetischer oder polnischer Verwaltung und war de facto annektiert worden. Das restliche Gebiet westlich der Oder-Neiße-Linie wurde in vier von den Alliierten kontrollierte Besatzungszonen aufgeteilt, wobei die ehemalige Hauptstadt Berlin ebenfalls in vier Sektoren aufgeteilt wurde. ⓘ
Die von Frankreich, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten kontrollierten Westzonen wurden im Mai 1949 zur Bundesrepublik Deutschland zusammengelegt; im Oktober 1949 wurde die Sowjetzone zur Deutschen Demokratischen Republik (DDR). Sie wurden informell als "Westdeutschland" und "Ostdeutschland" bezeichnet. Bis 1954 behielten die Alliierten jedoch offiziell die Verantwortung für ganz Deutschland, und weder Ost- noch Westdeutschland hatten ihre Souveränität wiedererlangt. ⓘ
Das 1949 in Kraft getretene Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland wurde als Verfassung für ganz Deutschland, einschließlich West- und Ostdeutschland, verfasst. Es legte die Wiedervereinigung Deutschlands als Ziel und Gebot fest und wurde im Namen des gesamten deutschen Volkes verkündet. ⓘ
Sowjetische Anerkennung Ostdeutschlands
Am 23. März 1954 erklärte die Sowjetunion, dass sie diplomatische Beziehungen mit der Deutschen Demokratischen Republik aufnehmen würde. Damit wurde der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) eine gewisse Legitimität als eigenständiger Staat zuerkannt: 19 Die westdeutsche Regierung in Bonn lehnte dies mit der Begründung ab, die Bundesrepublik Deutschland sei der legitime Erbe des Deutschen Reiches: 19 ⓘ
Deutsche Souveränität
Nach der Ratifizierung des Pariser Abkommens am 5. Mai 1955 trat der Deutschlandvertrag in Kraft, der die (west-)deutsche Souveränität weitgehend wiederherstellte: 41 ⓘ
Ausschließliches Mandat
Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland nahm für sich in Anspruch, für das gesamte deutsche Volk zu sprechen; dies wurde in einer Reihe von Erklärungen bekräftigt: 18 In der New Yorker Erklärung vom 18. September 1951 hatten die westlichen Besatzungsmächte erklärt, dass sie "die Regierung der Bundesrepublik Deutschland als die einzige deutsche Regierung betrachten, die frei und rechtmäßig konstituiert und daher berechtigt ist, in internationalen Angelegenheiten für die deutsche Nation zu sprechen"..: 20 ⓘ
Die Bundesrepublik Deutschland erkannte die Deutsche Demokratische Republik nicht an und unterhielt weder mit der Deutschen Demokratischen Republik noch mit den anderen kommunistischen Staaten Osteuropas diplomatische Beziehungen. ⓘ
Ursprung der "Doktrin"
1955 besuchte Konrad Adenauer Moskau, wo man sich darauf einigte, dass die Bundesrepublik Deutschland und die Sowjetunion diplomatische Beziehungen aufnehmen würden. Dies war natürlich im Interesse der Bundesrepublik Deutschland, aber - da die Sowjetunion auch diplomatische Beziehungen zur Deutschen Demokratischen Republik unterhielt - offensichtlich unvereinbar mit der exklusiven Mandatspolitik, die darauf bestand, dass andere Staaten keine diplomatischen Beziehungen zu beiden deutschen "Staaten" unterhalten sollten. Es bestand daher die Notwendigkeit, die Politik öffentlich zu definieren und die Botschaft zu verstärken, dass die Bundesrepublik keine anderen Staaten akzeptieren würde, die sowohl mit der Bundesrepublik Deutschland als auch mit der ("sogenannten") Deutschen Demokratischen Republik diplomatische Beziehungen unterhielten: 22 ⓘ
Walter Hallstein und Wilhelm Grewe waren Mitglieder der Delegation, die Adenauer nach Moskau begleitete..: 19-21 Hallstein bezeichnete die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur Sowjetunion trotz deren Anerkennung Ostdeutschlands als einen "singulären Akt" aufgrund des privilegierten Status der Sowjetunion als Besatzungsmacht.: 22 ⓘ
Adenauer sprach in einer Pressekonferenz am 16. September 1955 und in einer Regierungserklärung vor dem Parlament am 22. September 1955 von dieser Politik und warnte andere Staaten davor, die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur DDR als unfreundlichen Akt zu betrachten: 22 Am 8. Dezember 1955 fand eine Sitzung der Leiter aller wichtigen deutschen Botschaften und der Leitung des Auswärtigen Amtes statt. Die Politik der Nichtanerkennung der Deutschen Demokratischen Republik war einer der Hauptpunkte auf der Tagesordnung. Der Text der Reden von Außenminister Brentano, Hallstein und Grewe wurde später an die Botschaften in aller Welt verteilt: 22 ⓘ
Autorenschaft und Name
Die Hallstein-Doktrin wurde nach Walter Hallstein, dem damaligen "Staatssekretär" (oberster Beamter) des Auswärtigen Amtes, benannt, obwohl sie größtenteils vom Leiter der politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes, Wilhelm Grewe, ausgearbeitet und umgesetzt wurde. ⓘ
Zu der Zeit, als die Hallstein-Doktrin geboren (oder zumindest benannt) wurde, war Heinrich von Brentano Außenminister, ein Amt, das erst kürzlich geschaffen worden war, nachdem Westdeutschland 1955 seine Souveränität weitgehend wiedererlangt hatte - davor lag die politische Verantwortung für die Außenpolitik beim Bundeskanzler Konrad Adenauer. Von Brentano ist bekannt, dass er diese Politik oder eine Abwandlung davon als Brentano-Doktrin bezeichnete: 25 ⓘ
Einige Zeit später, im Jahr 1958, nannten Journalisten die Politik die Hallstein-Grewe-Doktrin, die später zur Hallstein-Doktrin verkürzt wurde: 84 Grewe selbst schreibt, dass er die Grundzüge der Politik entwickelte, aber hauptsächlich als eine von mehreren Optionen, wobei die Entscheidungen von Außenminister Brentano und Bundeskanzler Adenauer getroffen wurden; in jedem Fall ist der Name Hallstein-Doktrin möglicherweise eine falsche Bezeichnung: 59 ⓘ
Inhalt und Begründung
Die Hallstein-Doktrin ergab sich aus dem Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik Deutschland. Sie legte fest, dass die Bundesregierung es als unfreundlichen Akt (acte peu amical) betrachten würde, wenn Drittstaaten die "Deutsche Demokratische Republik" (DDR) anerkennen oder diplomatische Beziehungen zu ihr unterhalten würden - mit Ausnahme der Sowjetunion als einer der vier für Deutschland verantwortlichen Mächte: 58-61 Die Reaktion auf einen solchen unfreundlichen Akt wurde häufig als Abbruch der diplomatischen Beziehungen verstanden, was jedoch nicht als automatische Reaktion im Rahmen der Politik angegeben wurde, obwohl es die ultima ratio blieb. ⓘ
Welche Handlungen, die über eine offizielle Anerkennung und volle diplomatische Beziehungen hinausgingen, Sanktionen auslösen würden und wie diese Sanktionen aussehen würden, wurde absichtlich unklar gehalten - zumindest öffentlich -, um zu verhindern, dass ausländische Regierungen die Grenzen austesten: 23 Grewe warnte privat, dass Flexibilität unerlässlich sei und dass man nicht so tun könne, als gäbe es das staatsähnliche Gebilde Ostdeutschland nicht: 23 und gab dem diplomatischen Dienst eine Anleitung, welche Art von Aktivitäten im Rahmen der Politik toleriert werden würden: 24 ⓘ
Weder volle diplomatische Beziehungen noch konsularische Beziehungen mit entsprechender Anerkennung (Exequatur) würden geduldet werden. Das Gleiche galt für Verträge, die keine besonderen Vorbehalte enthielten, die besagten, dass der Vertrag keine Anerkennung implizierte. Normale Handelstätigkeiten, einschließlich nichtstaatlicher Handelsvertretungen usw., würden jedoch toleriert. Es gab auch eine beträchtliche Grauzone, die für Interpretationen offen war: 24 Während Grewe sich zurückhaltend äußerte, machte Außenminister Brentano deutlich, dass die Bundesrepublik - unabhängig von den wirtschaftlichen Folgen - die diplomatischen Beziehungen zu jedem Staat, der die Deutsche Demokratische Republik de jure anerkenne oder die "Realität zweier deutscher Staaten" anerkenne, sofort abbrechen werde: 24 ⓘ
Rechtliche Grundlagen
Ein Rechtsgutachter legte ein Rechtsgutachten vor, in dem es hieß, dass die Sowjetzone durch die sowjetische Erklärung (Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur DDR) zwar endgültig von den drei Westzonen getrennt worden sei, dass sie aber, da sie unter der Kontrolle der Sowjetunion stehe, über keine eigene Staatsregierung verfüge und daher die Mindestanforderungen an die Staatlichkeit nicht erfülle:: 20 Das Rechtsgutachten führte weiter aus, dass jeder Staat, der diplomatische Beziehungen zur Bundesrepublik Deutschland aufgenommen oder das Ende des Kriegszustandes erklärt habe, implizit die Bundesrepublik als alleinige Vertretung Deutschlands anerkannt habe. ⓘ
Die westlichen Verbündeten hatten sich in verschiedenen Abkommen, darunter dem Generalvertrag von 1955, darauf geeinigt, nur die Bundesrepublik Deutschland anzuerkennen. Die westlichen Besatzungsmächte (Frankreich, Großbritannien und die USA) akzeptierten das Fortbestehen des bereits bestehenden deutschen Staates, und in der New Yorker Erklärung vom 18. September 1950 hieß es, dass sie "die Regierung der Bundesrepublik Deutschland als die einzige deutsche Regierung, die frei und rechtmäßig konstituiert und daher berechtigt ist, in internationalen Angelegenheiten für die deutsche Nation zu sprechen". In einem unveröffentlichten "Auslegungsprotokoll", das zur gleichen Zeit erstellt wurde, wird klargestellt, dass die Formel keine Anerkennung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland als de jure Regierung von ganz Deutschland darstellte. ⓘ
Rechtlich wurde die Politik damit begründet, dass man aufgrund der Verfassung und des Generalvertrages verpflichtet sei, die deutsche Wiedervereinigung anzustreben und daher die Anerkennung Ostdeutschlands und damit die Teilung Deutschlands zu vermeiden oder zu verhindern. Die politischen Argumente lauteten: Anerkennung bedeute Akzeptanz der Teilung Deutschlands; Nichtanerkennung bedeute Ablehnung des Status quo; Nichtanerkennung gebe der Bevölkerung Ostdeutschlands moralische Unterstützung bei der Ablehnung des kommunistischen Regimes; Nichtanerkennung schwäche das internationale Ansehen der Deutschen Demokratischen Republik und der Sowjetunion und erhöhe das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland; und die Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik führe nicht zur Wiedervereinigung, weil von der anderen Seite kein politischer Selbstmord zu erwarten sei. ⓘ
Reaktion der Deutschen Demokratischen Republik ("Ostdeutschland")
Die Deutsche Demokratische Republik hatte anfangs auf die Wiedervereinigung gedrängt, war aber nicht bereit, freie Wahlen mit UN-Beteiligung zu akzeptieren. Ab etwa 1955 befürwortete sie eine "Zweistaatenlösung" und wandte sich entschieden gegen den Anspruch der Bundesrepublik, ganz Deutschland zu vertreten; sie selbst erhob jedoch keine derartigen Ansprüche: 32-33 In den 1960er Jahren, nach dem Bau der Berliner Mauer, erhob Walter Ulbricht, der Führer der DDR, zunehmend den Anspruch, ganz Deutschland zu vertreten: 34 ⓘ
Wann immer die Deutsche Demokratische Republik eine Vertretung in einem anderen Land eröffnete, versuchte sie, dieses Land davon zu überzeugen, eine ähnliche Vertretung in der Deutschen Demokratischen Republik zu eröffnen. Obwohl sie bereit waren, zu diesem Zweck finanzielle Anreize zu schaffen, war ihr Erfolg begrenzt:: 39 In der ersten Phase des Aufbaus diplomatischer Beziehungen bediente sich die Deutsche Demokratische Republik häufig der Hilfe der örtlichen kommunistischen Partei des Landes, und auch ostdeutsche Journalisten wurden zu diesem Zweck herangezogen..: 32-33 Der nächste Schritt war der Abschluss eines Handelsabkommens. Dies war nicht sonderlich problematisch, da die Bundesrepublik Deutschland keine Einwände gegen Handelsbeziehungen hatte, sofern diese nicht mit einer ausdrücklichen diplomatischen Anerkennung verbunden waren: 35 So war Außenhandelsminister Heinrich Rau einer der Ersten, der eingeschaltet wurde. Nach der Aufnahme von Handelsbeziehungen ging es in einem nächsten Schritt darum, ständige Büros der Handelskammern einzurichten. Auch dies stieß in der Regel auf wenig Widerstand seitens der Bundesrepublik Deutschland, sofern es sich nicht um formale Staatsorgane handelte: 36 Der nächste Schritt war die Einrichtung von Handelsvertretungen. Diese wurden in der Regel von der Bundesrepublik Deutschland geduldet, solange es keine sichtbaren Anzeichen für diplomatische Privilegien gab, wie etwa das Führen der offiziellen Flagge oder des Wimpels oder die Einladung zu offiziellen Veranstaltungen, die normalerweise dem diplomatischen Korps vorbehalten waren. Die Deutsche Demokratische Republik nutzte diese zunehmend für konsularische Zwecke und versuchte, sie diplomatisch aufzuwerten, indem sie sie "Handelsmissionen" nannte und diplomatische Titel für ihre Beamten verwendete. Dies stieß auf den Widerstand der Bundesrepublik Deutschland: 36-37 Die letzte Stufe, die die Deutsche Demokratische Republik anstrebte, war die Einrichtung eines Generalkonsulats. Dazu wurde in der Regel ein Exequatur ausgestellt, ein Dokument, das die Rechte und Privilegien des Konsuls garantiert. Dies wurde von der Bundesrepublik Deutschland als gleichwertig mit einer offiziellen diplomatischen Anerkennung angesehen, und es war zu erwarten, dass dies mit Sanktionen in irgendeiner Form einhergehen würde. Länder wie Ägypten versuchten, beide Seiten nicht zu verärgern, indem sie zwar ein Exequatur ausstellten, aber den Hinweis hinzufügten, dass dies keine Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik bedeute. ⓘ
Bis 1969 gelang es der Deutschen Demokratischen Republik jedoch nicht, eine vollständige diplomatische Vertretung zu erreichen - mit zwei möglichen Ausnahmen:
- Im März 1960 überreichte ein Botschafter aus Guinea dem Staatsoberhaupt der DDR, Präsident Wilhelm Pieck, formell seine Papiere. Nach Protesten aus der Bundesrepublik Deutschland behaupteten die Guineer jedoch, es habe sich um einen Irrtum gehandelt und ein Botschafter der Deutschen Demokratischen Republik sei nie von Guinea akkreditiert worden.
- 1963 war die Insel Sansibar von Großbritannien unabhängig geworden, und Anfang 1964 kam es zu einer Revolution, die zur Gründung der Volksrepublik Sansibar und Pemba führte, die diplomatische Beziehungen zur Deutschen Demokratischen Republik aufnahm. Im April 1964 fusionierte die neue Republik jedoch mit Tanganjika, woraus ein Staat entstand, der bald in Vereinigte Republik Tansania umbenannt wurde, und die DDR musste ihre Botschaft schließen. ⓘ
Geschichte der Hallstein-Doktrin
Die Hallstein-Doktrin wurde zweimal angewandt, 1957 gegenüber Jugoslawien und 1963 gegenüber Kuba. Beide hatten zuvor die DDR anerkannt. ⓘ
Die neu gegründete Republik Guinea akzeptierte 1958 einen bundesdeutschen Botschafter und eine Handelsmission der DDR. Als das Land 1960 einen Botschafter in die DDR entsandte, zog die Bundesrepublik ihren eigenen ab. Guinea erklärte daraufhin, dass es nie einen Botschafter in die DDR entsandt habe. ⓘ
Probleme der Doktrin
Der Doktrin schien es lange Zeit zu gelingen, die DDR zumindest gegenüber wichtigen Staaten des Westens oder der Dritten Welt zu isolieren. Sie schränkte aber auch die Politik der Bundesregierung ein und wurde in den 1960er Jahren immer schwieriger aufrechtzuerhalten. ⓘ
In mehreren Fällen wurde die Doktrin faktisch nicht angewandt. Als die DDR 1957 ein Büro in Kairo eröffnete, um Kontakte zur gesamten arabischen Welt herzustellen, zog die Bundesrepublik ihren Botschafter nicht aus Ägypten ab. Auch als die Bundesrepublik 1965 diplomatische Beziehungen zu Israel aufnahm, stellten viele arabische Staaten ihre Beziehungen zur Bundesrepublik ein, erkannten aber die DDR nicht an. Dies geschah schließlich nach 1967, weil die DDR die arabischen Staaten im Sechs-Tage-Krieg unterstützt hatte. Auch gegenüber Kambodscha wurde die Doktrin 1969 nicht angewandt, obwohl es die DDR anerkannt hatte. ⓘ
Die Bundesrepublik nahm 1967 diplomatische Beziehungen zu Rumänien auf und nahm 1968 die Beziehungen zu Jugoslawien wieder auf. Das Argument der Regierung war, dass die kommunistischen Staaten faktisch zur Anerkennung der DDR gezwungen worden waren und dafür nicht bestraft werden sollten. ⓘ
Abschaffung
1969 wurde Willy Brandt Bundeskanzler an der Spitze einer sozialdemokratisch-liberalen Regierung. Die neue Regierung behielt die wichtigsten politischen Ziele wie die deutsche Wiedervereinigung in Frieden und Freiheit bei, änderte jedoch die Art und Weise, wie diese Ziele erreicht werden sollten. Brandts neue Ostpolitik bestand darin, mit der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik zu verhandeln, um die Situation der Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik zu verbessern, und beinhaltete die Unterstützung von Besuchen aus einem Teil Deutschlands in den anderen. In diesem Zusammenhang erkannte die Bundesrepublik die Deutsche Demokratische Republik de jure als eine staatliche Organisation von Teilen Deutschlands an, die nicht zur Bundesrepublik gehörten, und betonte, dass die beiden deutschen Staaten einander nicht "fremd" sein konnten, dass ihre Beziehungen nur besonderer Art sein konnten. ⓘ
Das Vier-Mächte-Abkommen über Berlin 1971 und die Unterzeichnung des Grundlagenvertrags 1972 beendeten diese Doktrin im Einklang mit der neuen Strategie der Ostpolitik. ⓘ
Ähnliche Situationen
In der Diplomatie ist die Nichtanerkennung eines anderen Staates und die Entmutigung dritter Staaten, dies ebenfalls zu tun, ein altes Instrument. In den ersten Jahren nach der Gründung der kommunistischen Sowjetunion und der Volksrepublik China weigerten sich die Vereinigten Staaten, diplomatische Kontakte mit ihnen zu unterhalten. Eine ähnliche Politik des exklusiven Mandats (Ein-China-Politik) verfolgten (und verfolgen) die Volksrepublik China und die Republik China (auf Taiwan), und die Situation in Vietnam während des Vietnamkriegs war ähnlich. ⓘ
Neuartiger Ansatz
Im Jahr 2016 legte Torben Gülstorff eine neue Interpretation der Hallstein-Doktrin vor. Ihm zufolge war der Einfluss der Doktrin auf die west- und ostdeutsche Außenpolitik nur marginal, mehr Mythos als Realität. Während des gesamten Kalten Krieges dominierten nationale wirtschaftliche und internationale geostrategische Interessen die deutsche Außenpolitik - auf beiden Seiten der Mauer. ⓘ
Geschichte
